История развития опеки

дипломная (2). Становление и развитие опеки и попечительства в России История развития опеки и попечительства в России

Введение
Глава 1. Становление и развитие опеки и попечительства

1.1. История развития опеки и попечительства в России

1.2. Современная опека и попечительство
Глава 2. Органы опеки и попечительства в РФ

2.1. Понятие и цели органов опеки и попечительства

2.2. Источники правового регулирования опеки и

попечительства над несовершеннолетними

2.3. Структура органов опеки и попечительства

2.4. Организация работы органов опеки и попечительства
Глава 3. Изменение и прекращение опеки и попечительства

3.1. Освобождение и отстранение опекунов и попечителей

от исполнения ими своих обязанностей

3.2. Прекращение опеки и попечительства

Введение
Актуальность темы исследования. В настоящий момент, учитывая социально-экономическое положение в нашей стране, проблема опеки и попечительства над несовершеннолетними является как никогда актуальной.

По причине общего социально-экономического неблагополучия особую тревогу вызывает положение детей-сирот, выпускников школ-интернатов. Практика, используемая сегодня в социальной работе с семьей, когда процессы распада деградации в ней носят необратимый характер, не снижает уровня процесса социального сиротства. Разрушительный для судьбы ребенка развод родителей и прекращение семейных отношений не компенсируется временным решением проблемы питания и воспитания в государственном учреждении, напротив создает проблему постинтернатной жизни, которая приводит многих сирот к социальной депрессии и ставит их на путь асоциального поведения и даже суицида.

Семья – самое важное, что есть у ребенка. Дети, лишенные любви и заботы родителей, не способны стать полноценными членами общества. Семья традиционно представлялась как оплот всего необходимого для ребенка – воспитания, содержания, заботы, защиты его самого и его прав. Забота о семье и воспитании детей всегда являлась одной из главных задач нашей страны. Опека (попечительство) представляет собой одну из форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения.

Опека и попечительство – это, во-первых, правовой институт, т.е. совокупность норм, регулирующих соответствующие отношения, во-вторых, деятельность соответствующих органов, опекунов и попечителей по защите прав и законных интересов подопечных (т.е. лиц, над которыми установлена опека или попечительство).

Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов , которые связаны и с семейным , и с гражданским законодательством. Понятие опеки и попечительства тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных . Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах , а их решением занимаются одни и те же государственные органы — органы опеки и попечительства. Одинаковым является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных. Тем не менее, между опекой и попечительством существуют некоторые различия. В связи с тем, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия, в то время как попечитель является лишь помощником своего подопечного.

В течение многих лет законодательство об опеке и попечительстве практически не изменялось. Формирование нового отечественного гражданского законодательства в начале 90-х-годов, изменившее наши представления о многих институтах гражданского права, положений об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц, почти не коснулось. К числу произошедших перемен можно отнести: появление правил о доверительном управлении имуществом подопечных, устранение понятия «опека над имуществом» Наиболее значимым для института опеки и попечительства изменением является «перемещение» его основных положений в гражданское законодательство.

Изучив вышесказанное, мы видим, что тема данной дипломной работы является действительно актуальной.

Степень изученности проблемы. Важнейшие по своей содержательной глубине и перспективному значению разработки в области опеки и попечительства разрабатывались целым рядом известных ученых. Можно выделить работы таких ученых, как М.В. Антокольской, А.П. Сергеева, В.В. Кустова, Е.Ю. Валявиной, А.И. Милевского, И.М. Кузнецовой и многих других.

Данной проблеме были посвящены специальные издания лишь в 1966 г. (А.И. Пергамент), 1971 г. (Н.М. Ершова), 1983 г. (A.M. Белякова и другие), 1993 г. (A.M. Нечаева) .
Объектом исследований является институт опеки и попечительства в РФ.

Предметом настоящей работы является современное законодательство, регулирующее нормы опеки и попечительства.

Исходя из актуальности данной проблемы, цель проводимого в дипломной работе исследования — анализ института опеки и попечительства в России: его становление, развитие и действие в настоящее время.

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:

-изучить историю развития опеки и попечительства в РФ

— рассмотреть структуру и организацию работы органов опеки и попечительства в РФ

— раскрыть основания и порядок установления, изменения и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними;

— осветить права детей, находящихся под опекой (попечительством);

-охарактеризовать права и обязанности опекуна (попечителя).

Законодательное регулирование выбранной темы работы осуществляется Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ.

В процессе исследования использовались обще- и частнонаучные, а также специальные методы познания. Общими являются методы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения. В качестве общенаучных методов, используются метод структурного анализа, системный и исторический методы. В качестве частнонаучного метода выступил конкретно-социологический. К специальным методам, которые используются в работе, следует отнести формально-юридический метод, методы правового моделирования, различные способы толкования права. Данные методы помогают наиболее последовательно и полно рассмотреть различные аспекты опеки и попечительства в рамках цели и задач исследования.

Структура выпускной квалификационной работы: выпускная квалификационная работа состоит из введения, 3 глав, включающих в себя 8 параграфов, заключения и списка литературы.

Глава 1 «Становление и развитие опеки и попечительства в России»

Огромная потребность в опеке как способе замены родительского воспитания была во все времена, еще эпоху господства боль­шой патриархальной семьи и у всех существующих наций..

Первое летописное упоминание об опеке в России относят к 879 г. Оно представляло собой следующее: «Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми» 1 . Рюрик оставляет опекуном своему сыну его родственника. Поэтому после того как родители умирали опекунами становились ближайшие родственники, занимавшие место умерших. Это были при­рожденные и законные опекуны. Другого вида опеки не существовало. Если не было ближайших родственников-мужчин опека доверялась матери, например, после смерти князя Игоря, тогда опекуншей над Святославом стала мать. Опе­куну необходимо было заботиться о воспитании сироты, охраняя его от обид и несправедливостей. Так как имущество принадлежало всему роду, никаких обязан­ностей по имуществу опекун не имел. В то же время родственники ребенка-сироты осуществляли строгий надзор за опекуном, их мнение счита­ли непререкаемым.

Небольшое количество сведений об опеке прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, в которой говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». То есть, дети после смерти своего отца передавались тому, кто был для них ближе. Хотя перед смер­тью отец имел право назначить опекуном совершенно постороннее лицо. Согласно Русской Правды, опекуну в любом случае отда­валось во временное пользование движимое и недвижимое иму­щество ребенка-сироты за вознаграждение из доходов с этого имущества. А о воспитании осиротевшего ребенка ничего не говорилось. Помимо этого, здесь совсем ничего не говорили о церковной власти над опекой. Отсюда ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала «докуды оны не измужают и не подымутцы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Подобная неопределенность в обозначении срока осуществления опеки объяснялась в основном отсутствием метрических записей, появившихся только в 1722г.

Говоря о назначении, серьезности опеки в далеком про­шлом, надо сказать, что термин «опека», взятый из литовского права, русским законодательством стал употребляться не сразу. Изначально она обозначалась так: «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Того, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, называли печальником.

Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над не­совершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномо­чия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследст­венных и опекунских дел. Но родственники подопечного про­должают осуществлять надзор за опекуном. А его исключительно нравственная обя­занность возвратить имущество опекаемого, когда он станет совершенно самостоятельным, превращается в сугубо правовую. 2

Реформы Петра I не обошли и опеку. Теперь же обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлага­лась на магистраты, которым вменялось в обязанность назна­чать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государст­венным учреждением, контролирующим деятельность опеку­нов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению прави­тельственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке под­верглись серьезным изменениям, для которых правовым основанием стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губер­ний». Теперь основной чертой опеки стала ее сословность. Отталкиваясь от сословной принадлежности ребенка-сироты, опе­кой ведали различные учреждения. Особенно тщательно регламенти­ровалась так называемая дворянская опека. При каждом верх­нем земском суде существовала дворянская опека для дворян­ских вдов и малолетних, о которых дворянскую опеку должен был уведомлять каждый дворянский предводитель. Получив эти сведения, дворянская опека узнавала о том, кто определен родителями опекунами к малолетнему, и не нужно ли ей самой избирать опекунов к особе мало­летнего и его имуществу. Достаточно ясно ст. 209 Указа 1775 г. формулирова­ла требования, которые предъявлялись к будущему опекуну – челове­ку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качест­ва, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего «в здравии и пристойном содержании».
Опекунами не могли стать:

1)расточители собственности своего имения, если «ничего от оного не осталось»;

2)находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под наказанием судебным;

3)совершающие суровые поступки, известные членам дворян­ской опеки;

4)находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

После назначения опекуна действовало примерное, или по­вальное, наставление опекунам. Оно состояло из 17 самостоя­тельных статей, которые входили в текст самого Указа. Они представляли собой пра­вила, определяющие поведение будущего опекуна, которому предстояло «быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божий, в познании той веры, в которой родился, в правилах добронравия, в удалении всех злых приме­ров, сердце и нрав от самого детства развращающих и повреж­дающих. » 3 . А за труды по охране имущественных прав подо­печного опекунам назначалось вознаграждение, не превышаю­щее 5% годовых доходов малолетнего.

При каждом городовом магистрате учреждался городовой сиротский суд для установления опеки над детьми купеческих и мещанских вдов. Этот суд занимался опекой лишь по просьбе вдовы или после обращения главы города или ближайших род­ственников, свойственников малолетнего.

Перечень лиц, которые могут быть опекунами детей «всяко­го звания городовых жителей», можно сказать, не отличался от существовавшего для принадлежащих к дворянскому сосло­вию. Но он имел и свои особенности, ориентирующие на устройство малолетнего в зависимости от его состояния либо в общест­венное для «сирых» училище, либо к доброхотным людям, дабы он научился науке или промыслу, ремеслу, с тем, чтобы стать добрым гражданином.

Что же касается наставлений относительно воспитания опе­куном своего подопечного, то они, будучи составной частью ст. 305 Указа 1775 г., имели свою направленность. Если мало­летнего сироту-дворянина следовало воспитывать так, чтобы он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего не­устройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляю­щей почтение к властям, законами определенным» (ст. 305 Указа), то для воспитания малолетних сирот, происходящих из купцов и мещан, их опекуну надо было стремиться к тому, чтобы подопечный «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла» (там же).

Смотрите так же:  Экспертиза без виновника дтп

Содержать подопечного надлежало соответственно «его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большей умерен­ности, а через то приготовился, в каком бы состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умерен­ную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непоряд­ков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыс­лах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а до­верие или кредит есть следствие честности и порядочного веде­ния дел, промысла, торга и ремесла». Таким образом, более двухсот лет тому назад правила педагогики закреплялись в законе, что в очередной раз подтверждало их государственную значимость. К этому можно добавить одну интересную деталь: через де­сять лет после появления Указа «Учреждения для управления губерний», т.е. в 1785 г., было установлено различие между опекой и попечительством (до 14 лет — опека, с 14 лет до 21 года – попечительство).

Довольно тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только имущих граждан. Если у осиротевшего ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В то время у крестьян она осуществлялась только «в виде опыта», когда на старости старшин возлагалась обязанность изыскивать средства для пропитания малолетних. С этой целью они должны были отдавать беспомощных сирот самосто­ятельным односельчанам во двор, с тем, чтобы они кормили их, а в вознаграждение за это пользовались до совершеннолетия их трудами.

В последующие годы опекой ведали различные учреждения, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городско­го правления». Но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX в. подчинялась принципу сословности, сохранивше­му свою силу безотносительно к характеру установления опеки – по завещанию или по назначению. И хотя родитель-за­вещатель был свободен в выборе опекуна по закону, определен­ные родителями в их завещании опекуны могли быть не ут­верждены в этом звании.

В конце XIX и начале XX в. в России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось больше внимания. Хотя все также их основу составляли правила, подобные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Однако положение дел с опекой, особенно над детьми-сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский сход вы­яснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадеж­ный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. Но из-за того, что чаще всего чаще всего таких не находилось, дети, оставленные без надзора, бродяж­ничали и побирались до тех пор, пока не находился добрый человек – «презритель», принимавший сироту на попече­ние. Такое случалось не только с крестьянскими детьми. Слу­чаи уклонения от опеки были частыми, отчего масса несовер­шеннолетних вырастала без всяких опекунов либо под безот­ветственной властью лиц, взявших ребенка на свое попечение. Главной причиной несовершенства опеки того времени было отсутствие четкости в отношениях между опекунским учреж­дением и опекуном, а также четких правовых границ в деятель­ности опекуна.
Опека послеоктябрьского периода.

После Октября 1917 г. опека стала не сословной ,а об­щегосударственной. Правовой основой данного инсти­тута стал Кодекс законов о Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве 1918 г., имеющий специальный раздел – «Опекунское право». Предметом всеобщего внимания стала административно-правовая сторона опеки, это объяснялось стремлением избавить опеку над несовершенно­летними от влияния семьи, родственников, так как главным считалось обеспечение правильной постановки дела обществен­ного воспитания ребенка-сироты. В связи с этим, в центре вни­мания оказались личные, а не имущественные права подопеч­ного. Опекун же назначался из числа лиц, способных выпол­нять эту задачу. И лишь немногие граждане вправе были отка­заться от такого назначения. Особенность опеки того времени состояла в том, что критерии утраты родительского попечения были весьма специфическими. Опекун назначался, например, и в том случае, когда родители, с обывательской точки зрения, хорошо обращающиеся с детьми, давали им воспитание, которое противоречило всем началам нового строя, внушали детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивали в детях контр­революционные идеи. Так общеполитические, сугубо идеоло­гические установки влияли на судьбу осиротевших детей. 4

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. по-прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Но опекун (попечитель), как и раньше, назначался безотносительно к тому, хочет ли он заменить родителей. Одновременно все уже и уже становился круг лиц, способные стать опекунами (попечителями). Те­перь нельзя было быть опекуном (попечителем) лицу, лишен­ному избирательных прав. Что касается защиты имуществен­ных прав подопечных детей, то она осуществлялась на безвоз­мездных началах, об этом также говорилось в кодек­се. В то же время в кодексе перечислялись возможные источ­ники существования подопечного, опекуну в отдельных случа­ях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного.

Более внимательное отношение к правовой стороне опеки (попечительства) над несовершеннолетними, попытки облег­чить судьбу детей, оставшихся без родителей, сочетались с раз­личного рода ограничениями по устройству их в семью по сооб­ражениям, продиктованным идеологическими установками тех лет, когда так называемое общественное воспитание в различного рода детских учреждениях имело приоритетный ха­рактер.

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. продолжил линию на более тщательную постановку вопросов, связанных с опе­кой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечи­тельства, их обязанности по временному устройству детей, под­лежащих опеке (попечительству). Данный кодекс содержал и су­щественные нововведения. Например, назначение опекуна (по­печителя) могло состояться только с его согласия. Особое вни­мание уделялось опеке и попечительству над детьми, которые находились на воспитании или попечении в государственных уч­реждениях или общественных организациях, предусматрива­лась возможность получения подопечным, не имеющим доста­точных средств к существованию, государственного пособия на его содержание.

Так, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена ,на разных этапах историческо­го развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

    § 2. Историческое развитие института опеки и попечительства в России

    Разновидностью родительской власти был институт опеки. ОПЕКАв России существовала с давних времен и относилась к компетенции государства, а не духовной власти. На Руси всегда существовало гуманное отношение к детям-сиротам, особенно брошенным.

    До XVI в. институт опеки был развит слабо. Специальных законоположений на этот счет не издавалось. Чаще всего опекунами становились ближайшие родственники малолетнего без особого на то назначения. Их деятельность контролировалась приходскими священниками, в чьи обязанности входило знать семейную жизнь своих прихожан, особенно тех семей, где имелись сироты. Священник уделял этим семьям больше внимания, помогал вдовам в воспитании детей. При Иване IV опека над несовершеннолетними устанавливалась до достижения 15-летнего возраста. Затем мальчики должны были поступать на службу

    В царствование Ивана IV забота о детях-сиротах входила в круг задач государственных органов управления – специальных приказов. В середине XVII в., при царе Алексее Михайловиче, получила свое дальнейшее развитие идея постепенного сосредоточения призрения в руках гражданской власти. В это время были созданы приказы, специально занимающиеся призрением бедных и сирот. После смерти мужа вдова с малолетними детьми стала получать часть поместья на «прожиток». При этом мать не являлась по закону опекуншей детей и могла управлять имением только до нового замужества. Если она выходила замуж, то опекунские обязанности возлагались на ее мужа или на родственников детей. Опекаемый по достижении совершеннолетия имел право обратиться с жалобой на действия опекуна, ущемляющего его интересы. Закон в основном регулировал конфликтные дела об опеке, но не регламентировал саму эту деятельность. Законодательство не предусматривало вознаграждение за опекунство.

    В 1682 г. был подготовлен проект указа, в котором впервые ставился вопрос об открытии для детей-сирот специальных домов в целях обучения их грамоте, ремеслам и наукам. Именно этот проект зародил идею государственного призрения. В 1706 г. Новгородский митрополит Иов построил на свои средства в Холмово-Успенском монастыре первую «сиропитательницу» для детей-сирот, а в самом Новгороде он основал еще 10 таких заведений, где воспитывалось до 3 тыс. детей-сирот. Петр I в 1715 г. своим Указом предписал устраивать в Москве и других городах «гошпитали» «для зазорных младенцев, которых жены и девки рожают беззаконно, и стыда ради отметывают в разные места»[41 — Брокгауз Ф.А., Ефрон ИЛ. Энциклопедический словарь: в 86 т. – СПб., 1890–1907. -Т. 7. – Кн. 13.]. Эти «гошпитали» существовали обычно около церковных оград. Когда дети подрастали, то мальчиков отдавали в учение какому-нибудь мастерству, а девочек в услужение. Петр I изменил возраст совершеннолетия – с 15 до 20 лет. В его Указе о единонаследии 1714 г. были определены три способа назначения опекунов :

    1) завещание родителей;

    2) законное правило;

    3) распоряжение правительства.

    О правах и обязанностях опекунов говорилось не только в Указе о единонаследии, но и в Инструкции магистратам 1724 г. Наследник недвижимого имущества должен был иметь у себя в сохранении часть движимого имущества, принадлежащего его братьям и сестрам, пока они не достигнут совершеннолетия. Он должен был кормить их, снабжать чем надобно и учить грамоте. По достижении ими совершеннолетия он должен был каждому выдать сполна его наследственный жребий, не вычитая издержек, потраченных на него во время его малолетства.

    Магистрат имел право назначать опекуна. Опекуну по описи передавалось все движимое и недвижимое имущество подопечного. По достижении питомцем совершеннолетия опекун должен дать отчет о своем управлении. После тщательной проверки отчета имущество передавалось подопечному под роспись. Кроме того, магистрат обязан был осуществлять контроль за деятельностью опекунов, определенных родителями, чтобы они содержали детей в добром призрении и воспитании, а оставшееся после родителей имущество питомцев хранили и приумножали. В 1722 г. Указом Петра I введена опека над душевнобольными (безумными и сумасшедшими – «дураками», как говорилось в Указе).

    Указ о единонаследии был отменен Анной Иоанновной в 1731 г. Оставлен был лишь запрет верить каким-либо письмам и записям несовершеннолетних.

    В 1742 г. Елизавета Петровна разрешила Сенату продавать имения малолетних для уплаты долгов.

    При Екатерине II был сделан самый значительный шаг вперед по пути развития института опеки и попечительства за всю предшествующую историю государства. Закон от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» учреждал дворянскую опеку, сиротский суд и другие органы, обязанные следить за деятельностью опекунов. Опекунами могли стать родственники сироты или посторонние лица, зарекомендовавшие себя с положительной стороны. Закон запрещал определять опекунами расточителей собственных имений, лиц, находившихся в ссоре с родителями сироты, и лиц, совершивших неблаговидные поступки.

    В обязанности опекунов входило вести учет прихода и расхода, стараться увеличить доходы с имения малолетнего, содержать в порядке строения, находящиеся на территории, принадлежащей опекаемому. По окончании своей деятельности опекуны давали полный отчет дворянской опеке. За труды опекунам разрешалось брать 5 % из ежегодных доходов подопечного. ДВОРЯНСКАЯ ОПЕКАподчинялась Верхнему земскому суду, который рассматривал конфликты между опекунами и дворянской опекой.

    По образцу дворянской опеки был учрежден городской СИРОТСКИЙ СУД,который ведал опекунскими делами купеческих и мещанских вдов и малолетних сирот. Обязанности сиротского суда были аналогичны обязанностям дворянской опеки. Таким образом, Закон 1775 г. предусматривал регулирование всей системы опеки : органов, в чью компетенцию входила организация опеки, порядка обжалования действий опекунов, а также вознаграждения за их работу. Государство придало институтам опеки правовое закрепление, которое имело цель защитить права несовершеннолетних.

    Опекунство существенно отличалось от родительской власти рядом признаков. Во-первых, оно длилось до совершеннолетия подопечного. Во-вторых, неправомерные действия опекунов осуждал закон и несовершеннолетний мог просить о защите для себя.

    К опекуну законодатель относился как к постороннему лицу, который временно помогает несовершеннолетнему управлять имением. Поведение опекуна могло стать предметом разбирательства в органах государственной власти. В семейные же отношения государство не вмешивалось. Более того, оно защищало интересы главы семьи. Родители, желавшие сохранить власть над детьми, всегда находили у государства поддержку.

    Екатерина II существенно изменила положение незаконнорожденных подкидышей. Если раньше они становились крепостными своего воспитателя, то теперь они стали поступать до совершеннолетия в ведомство приказов общественных учреждений, после чего они становились вольными. За владельцами закреплялись только незаконнорожденные дети крепостных матерей. В каждой губернии, а их было 50, учреждались приказы общественного призрения , в обязанности которых входил контроль за сиротскими домами. С 1770 г. стали строиться воспитательные дома , целью которых было истребление злодейства, уменьшение нищенства и воспитание детей с выгодой и пользой для государства. Крестьянские дети, оставшиеся без родителей, поступали на воспитание родственникам или посторонним людям вместе с наследством. Сироты, у которых не осталось после смерти родителей никакого имущества, существовали на мирские подаяния. Широкое распространение имел детский труд. Дети в возрасте от 9 до 12 лет трудились на полотняных мануфактурах. По действующему законодательству в XVIII–XIX вв. дети мастеровых принадлежали заводскому ведомству и использовались на работе с 12 лет. Однако на практике часто использовался труд детей, не достигших этого возраста. Фабрикантам и заводчикам это было выгодно, так как детский труд ценился гораздо дешевле, чем труд взрослых. И лишь в 1885 г. были введены ограничения на использование детского труда, которые состояли в следующем:

    • дети, не достигшие возраста 12 лет, к работам не допускались;

    • дети в возрасте 12–15 лет должны были работать не более 8 часов;

    • дети до 15 лет не могли работать в ночное время и выходные дни;

    • труд детей в возрасте до 15 лет не должен был использоваться на производстве с вредными для здоровья условиями;

    • продолжительность рабочего дня для детей в возрасте до 18 лет устанавливалась не более 10 часов в сутки.

    Ответственность за нарушение этих правил возлагалась на владельцев заводов и фабрик. Контроль за ними осуществляла особая правительственная инспекция с широкими полномочиями.

    В 1817 г. была установлена опека в отношении детей священнослужителей, в 1818 г. – в отношении сирот личных дворян, в 1820 г. – в отношении лиц, осиротевших за границей. Законов о крестьянской опеке не было: в этой сфере действовал обычай.

    В XVIII–XIX вв. происходило формирование системы общественного и частного призрения. В 1837 г. появился новый вид социальной опеки – детский приют. Первый детский приют «Убежище для детей» был открыт при Демидовском доме призрения трудящихся в Петербурге. Приют предназначался для дневного присмотра за детьми, матери которых работали на промышленных предприятиях. Вскоре стали открываться детские приюты и в других регионах страны. Это побудило правительство принять в 1839 г. Положение о детских приютах. Заметной вехой в законодательстве стал Закон от 12 марта 1891 г. «О детях, усыновленных и узаконенных». Отныне детей можно было не только узаконивать, но и усыновлять. Причем это правило распространялось на всех детей без исключения. Ограничения вводились лишь для усыновителей. Так, не разрешалось усыновлять тем, кто имел своих собственных или узаконенных детей, а также лицам моложе 30 лет.

    В XX в. детские и попечительские организации входили в Ведомство учреждений императрицы Марии – государственный орган по управлению благотворительностью в Российской империи.

    В 1913 г. ввиду большой смертности детей, особенно младенческого возраста, было создано Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества под покровительством императрицы Александры Федоровны.

    Попечительство должно было устраивать приюты для матерей и детей и способствовать усвоению правильных навыков по уходу за младенцами. Во главе Попечительства стоял совет, назначаемый императрицей. Средства Попечительства образовывались из пособий, поступающих из казны, и пожертвований.

    Романовский комитет, созданный в память 300-летия царствования Дома Романовых, покровительствовал делу призрения беспризорных сирот сельского населения. Это было оформлено Законом от 29 июня 1914 г., а 7 июля 1915 г. во время Первой мировой войны царем подписан Указ «Об учреждении земледельческих приютов для детей увечных и павших воинов».

    Романовский комитет оказывал помощь сиротам в возрасте от 2 до 12 лет, содержащимся в сиротских домах, и детям в возрасте до 17 лет, проживающим в общежитиях при ремесленных отделениях и школах.

    Евразийский юридический портал

    Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

    История развития брачно-семейного законодательства в сфере опеки и попечительства с 1917 г. по сегодняшнее время


    История развития брачно-семейного законодательства в сфере опеки и попечительства
    с 1917 г. по сегодняшнее время

    Опека (попечительство) в российском праве исторически развивалась как один из традиционных, стабильных и востре­бованных способов устройства в семью детей-сирот и защи­ты их прав. Опека преимущественно была связана с заменой осиротевшему ребенку родителей, по замечанию В. И. Синай­ского, как «суррогат родительского попечения о детях, их лич­ности и имуществе», и в настоящее время является наиболее распространенной формой семейного устройства детей, утра­тивших родительское попечение. Так, по данным Аппарата Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Рос­сийской Федерации, в начале 2013 года в России было 643757 детей, утративших родительское попечение, из них в семьи передано более 580 тысяч детей. Опека и попечительство со­ставляют более 60% от всех форм семейного устройства осиро­тевших детей.

    После октября 1917 г. начался период ломки традицион­ных правовых институтов, в том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер, взамен порядка крестьянской опеки конца XIX — начала XX в., основывавшегося на нормах обычного права. Что же касается правовых основ опеки послереволюционного периода, то ими стало новое брачно-семейное законодательство. Одним из пер­вых Кодексов после Октябрьского периода был Кодекс 1918 г. «Об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве». Он включал в себя специальный раздел, именуемый «Опекунское право», посвященный главным об­разом опеке над несовершеннолетними. Вопросы опекунского права до принятия данного Кодекса в течение всего револю­ционного периода не получили конкретной регламентации. Декретом от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» опекунские учреждения старого режима были упразднены наряду со всеми другими сословными ор­ганизациями, но ничего нового вместо них создано не было. Таким образом, нормы, содержащиеся в IV разделе принятого Семейного кодекса, действительно являлись совершенно са­мостоятельными и новыми построениями права.

    Идеологической подоплекой к этой части нового права являлся государственно-общественный характер попечения и преобладание попечения о личности над управлением иму­ществом. Так, Зинаида Теттенборн в вводной статье к Кодексу 1918 г., сравнивая его с ранее действовавшим законодатель­ством, указывала следующее. В старом законодательстве и во всех действовавших в то время западноевропейских правовых системах установление опеки было равнозначно назначению опекуна. По Кодексу 1918 г. опека могла осуществляться как опекунами и попечителями, так и непосредственно опекун­скими учреждениями (ст. 184) в лице Отделов социального обеспечения (при губернских, а в Петрограде и Москве при го­родских Совдепах). По дореволюционному праву трудно было уловить различие между институтом опеки и попечительства. Попечителя несовершеннолетнего отличали от опекуна не по характеру его представительства, а исходя из возраста подо­печного: до 14-летнего возраста несовершеннолетний состоял под опекой, с 14-летнего возраста он мог попросить себе по­печителя, хотя объем его прав по распоряжению имуществом не увеличивался. По Кодексу 1918 г. устанавливалось ясное различие между двумя институтами: опекун — лицо, охраня­ющее все личные и имущественные интересы подопечного, являющееся его защитником и представителем (ст. 188); по­печитель — лицо, уполномоченное на совершение отдельных сделок или на управление имуществом вообще (ст. 189). Опе­кун назначался Отделом социального обеспечения (ст. ст. 194 — 197), а попечитель назначался только по ходатайству того лица, над которым оно устанавливалось (ст. 198). Согласно Кодексу 1918 г., опека устанавливалась над лицами, не обла­дающими нормальной дееспособностью — несовершеннолет­ними и душевнобольными, и имела главной целью заботу о личности подопечного. Попечительство устанавливалось над совершеннолетними душевноздоровыми лицами в случаях, «когда эти лица не могли надлежащим порядком вести свои дела, защищать свои интересы вообще или в каком-либо опре­деленном случае в силу старости, недугов или неопытности по их ходатайству».

    По Кодексу 1918 г. существовало только два основания для установления опеки: несовершеннолетие и душевная болезнь. Однако ст. 246 допускала возможность назначения опеки и по другим основаниям, в частности в случае расточительства. Однако это дополнение к общим основаниям имело весьма ограниченное применение, т.к. в этот период установление опеки по расточительству вряд ли было возможно. В тот пе­риод весь строй создающихся экономических отношений был направлен к тому, чтоб довести до минимума индивидуальное обладание ценностями и исключить саму возможность нали­чия излишней роскоши и расточительства.

    Прекращалась опека сама собою по достижении совер­шеннолетия, по достижении лицами женского пола 16-лет­него возраста, мужского пола — 18-летнего возраста (ст. 191), а до наступления этого возраста в случаях специального объяв­ления лица совершеннолетним по постановлению Отдела со­циального обеспечения (ст. 191). Опека по душевной болезни прекращалась по выздоровлении лица, о чем врачебный отдел обязан был известить опекунское учреждение. От установления опеки отличалось назначение опекуна, которое имело ме­сто в тех случаях, когда Отдел социального обеспечения не воз­лагал на себя опекунских обязанностей (ст. 206). Примечание к ст. 206 устанавливало, что один опекун мог быть назначен как над одним лицом, так и над группой лиц. Данное положение Семейного кодекса давало возможность отойти от семейного принципа организации опеки, поручив исполнение воспита­тельных задач особенно подходящим для этой деятельности лицам, например, выдающимся специалистам-педагогам. Сделано это было с определенной целью: избавить опеку от влияния семьи, родственников на местах. «А главное, обеспе­чить правильную постановку дела общественного воспитания несовершеннолетнего подопечного», ибо опека понималась преимущественно как надлежащая организация воспитания.

    Назначение опеки и назначение опекуна носили гласный, публичный характер. О назначении опеки производилась пу­бликация в местном органе периодической печати. Заинтере­сованным лицам предоставлялось право в двухнедельный срок с момента появления публикации оспорить это решение в Суде по месту нахождения Отдела социального обеспечения.

    В качестве основного отличия опеки того времени фигу­рирует концентрация внимания на охране личности подопеч­ного, его личных интересов, тогда как имущественные права несовершеннолетнего находились как бы вне сферы внимания. Высказывалось мнение, что в дореволюционный период важ­но было охранять принадлежащее сиротам недвижимое иму­щество, добросовестно им управлять, получать с него доходы, однако после революции задача заключалась в том, чтобы не дать погибнуть полунищему ребенку, сохранить для него ма­ло-мальски ценный скарб, оставшийся от родителей. Имелись на этот счет и некоторые исключения. Так, в письме Наркома просвещения РСФСР в адрес Наркомвнудела от 14 августа 1924 г. говорилось о желательности избегать без особой надобности муниципализации домов, принадлежащих сиротам и полу­сиротам, не имеющим никаких источников существования, кроме этих домов, до достижения ими совершеннолетия. Это были попытки как-то смягчить переход к ликвидации частной собственности как источника существования хотя бы для опре­деленной категории осиротевших детей.

    Семейный кодекс 1918 г. содержал ряд особенностей, свойственных духу того времени. Например, опекун ребен­ку назначался из числа лиц, способных выполнять эту долж­ность, и каждый гражданин Российской Республики, назна­ченный отделом социального обеспечения опекуном, обязан принять опеку. Отказаться от выполнения этой обязанности можно было только тогда, когда имели место основания для отказа (болезнь или телесный недостаток, затрудняющий де­ятельность по опеке; наличие четырех и более малолетних де­тей; пребывание в должности опекуна над другим ребенком).

    Существенным отличием опеки того периода была также возможность ее осуществления как самим отделом социально­го обеспечения, так и назначенным для этой цели опекуном.

    Наиболее распространена была опека индивидуальная в лице конкретного лица, принявшего на себя все обязанности по вос­питанию подопечного. Вот почему опека обычно устанавлива­лась, когда у ребенка имелись родственники, «а не имеющие их остаются беспризорными». Как выход из положения предла­галось возложение опекунских обязанностей и на целые кол­лективы: профсоюзные, партийные организации, месткомы и проч. Но поскольку «это затруднительно», рекомендовалось предоставлять этим организациям право выделять из своей среды отдельных лиц для назначения их опекунами с возло­жением на организацию некоторой ответственности и наблю­дения за правильностью действий опекуна.

    Таким образом, первый российский Семейный кодекс в чем-то поддерживал ставшие традиционными положения, касающиеся детей, утративших родительское попечение, а в чем-то привносил нечто новое, соответствующее духу того вре­мени. Сюда входили главным образом предписания, связан­ные с общеполитическими установками, а также с задачами дня. А т.к. одна из них заключалась в борьбе с беспризорно­стью, опека рассматривалась как профилактическая (пред­упредительная) мера борьбы с беспризорностью, как одно из наиболее действенных средств предупреждения беспризорности.

    Реализация задач, связанных с охраной детей, лишив­шихся родительского попечения, справедливо ставилась в за­висимость от тщательного выявления обездоленных малолет­них граждан. Опека могла считаться правильно поставленной только в том случае, если ни один ребенок (или подросток), подлежащий опеке, не ускользнет из области внимания Отде­ла народного образования. А в результате передачи функций по опеке губернским отделам происходило существенное от­даление данных органов от места нахождения детей-сирот, в чем уже тогда виделся один из недостатков действующих по­ложений об опеке. Отдалялось и, естественно, затруднялось и выявление тех, кто нуждался в незамедлительной охране. Неслучайно в качестве одного из главных затруднений в раз­витии опеки тогда рассматривалось неполучение местными отделами народного образования своевременно сведений о детях и подростках, не находящихся на попечении родителей и нуждающихся вследствие этого в опеке. Именно поэтому предлагалось арендаторам домов, домоуправлениям, домко­мам и т.п. в кратчайший срок извещать Отдел народного об­разования обо всех проживающих в их домах детях до 18 лет, не находящихся на попечении родителей или опекунов. Та­кой виделась конкретизация общей идеи, заложенной в ст. 195 Кодекса, где говорилось в самом общем виде об обязанности должностных лиц и учреждений, близких ребенку лиц изве­щать о необходимости учреждения опеки.

    Второй по счету Семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., также много внимания уделял опе­ке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных законом.

    Ответственность за своевременное устройство детей-си- рот персонально возлагалась на председателей соответствую­щих городских и сельских Советов.

    Осуществление функций по опеке над несовершенно­летними возлагалась на отделы народного образования, а функции по опеке над душевнобольными и слабоумными воз­лагались на отделы здравоохранения, над престарелыми — на отделы социального обеспечения.

    Положение об органах опеки и попечительства, утверж­денное ВЦИК И СНК РСФСР 18 июня 1928 г., возлагало на от­делы народного образования непосредственное выполнение всех функций по опеке и попечительству, а именно: учрежде­ние и прекращение опеки, назначение и освобождение опеку­нов, надзор за их действиями, необходимые мероприятия по охране имущества подопечного, усыновление и отмена усы­новления, разрешение споров между родителями по вопро­сам воспитания детей, отобрание детей у родителей и других лиц, представление в суды заключений по делам, связанным с воспитанием детей.

    В сельских местностях сельские Советы учреждали и пре­кращали опеку, назначали и освобождали опекунов от обя­занностей, наблюдали за действиями опекунов, а также при­нимали меры по охране имущества подопечного. Однако они не вправе были давать разрешение на отчуждение имущества подопечного сверх определенной установленной законом сто­имости, решать вопросы, касающиеся усыновления и выпол­нять другие функции, кроме указанных.

    По-прежнему опекун назначался. И лишь в определен­ных Кодексом случаях он мог отказаться от выполнения опе­кунских обязанностей. Однако круг лиц, которые могли быть опекунами, становился все уже. Теперь опекунами не могли быть лица, лишенные избирательных прав. А к ним в соответ­ствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г. относились:

    1) лица, прибегающие к наемному труду с целью увели­чения прибыли;

    2) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления от имущества и т.п.;

    3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредни­ки;

    4) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

    5) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовав­шего в России дома.

    В этом перечне заметно проявление принципа классового отбора. Обращает на себя внимание также достаточно деталь­ное описание в Кодексе всех разрешаемых опекуну сделок, со­вершаемых в целях охраны имущественных прав подопечного. Для Семейного кодекса 1927 г. характерно также повышенное внимание к производству дел по опеке и попечительству, ко­торому посвящалась специальная глава. Одновременно уточ­нялось, на кого возлагалась обязанность в трехдневный срок извещать об оставшихся без родительского попечения детях. Сюда входили:

    1) домоуправления, владельцы и арендаторы домов, если в домах имеются несовершеннолетние, подлежащие опеке;

    18 Пергамент А. И. Опека и попечительство. М.: Юридическая лите­ратура, 1966. С. 11.

    20 Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР, введенный в дей­ствие Постановлением ВЦИК от 19.11.1926 // СУ РСФСР. 1926. № 82. Ст. 612.

    2) сельские Советы;

    3) органы ЗАГС, если при регистрации смерти им станет известно об оставшихся без попечения несовершеннолетних сиротах, а также зарегистрированных подкидышах и сиротах;

    4) судебные исполнители, когда при описи имущества ими будут обнаружены несовершеннолетние, подлежащие опеке;

    5) судебные органы и милиция при взятии под стражу или осуждении к лишению свободы лиц, имевших попечение о несовершеннолетних, остающихся вследствие этого без над­лежащего присмотра;

    6) граждане, связанные с лицами, подлежащими опеке или попечительству, родством или единством хозяйства.

    Несмотря на наличие правового регулирования опеки и попечительства, в послереволюционный период в России про­блема устройства детей, оставшихся без семьи, родителей, в силу разных причин продолжала существовать и оставалась острой. Поэтому и после введения в действие Семейного ко­декса продолжался поиск универсальной формы опеки и попечительства для детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей. Но, с одной стороны, предпринимались поиски облегчения судьбы таких детей, а с другой — ограничи­вались возможности их наиболее подходящего устройства по соображениям классового характера.

    Во время Великой Отечественной войны появилась на­сущная необходимость борьбы с беспризорностью и устрой­ства детей, лишившихся родителей, поэтому в данный период институт опеки и попечительства приобретает особую акту­альность. В Инструкции Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР и НКЮ, утвержденной СНК РСФСР 8 апреля 1943 г. «О патронировании, опеке и усыновлении детей». В частности, подчеркивалось, что орган, ведающий усыновлением, обязан удостовериться, что у лица, желающего усыновить ребенка, есть все необходимые условия для его воспитания.

    Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 года много лет не подвергался существенным изменениям и допол­нениям, поэтому значительные перемены в правовом регули­ровании опеки над несовершеннолетними произошли лишь в 1969 году, с принятием нового Кодекса о браке и семье РСФСР (далее — КоБС РСФСР). Обязанности опекуна по воспитанию подопечного ребенка были четко отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов. Опекун наделялся всей полнотой родительских прав и обязанностей, и закон воз­лагал на него такую же ответственность за судьбу несовершен­нолетнего, как и на родителей. Этот факт подчеркивала также безвозмездность опеки: КоБС РСФСР 1969 года не содержал никаких оговорок относительно какого-либо вознаграждения опекуну за осуществление им своих обязанностей по отноше­нию к несовершеннолетнему подопечному.

    Институт опеки и попечительства продолжал развивать­ся, что нашло свое отражение в Семейном кодексе 1995 года (далее — СК РФ). Текст первой редакции данного Кодекса включал в себя достижения прошлых лет в области законо­дательного регулирования правоотношений по опеке над несовершеннолетними с акцентом на защите личных (не­имущественных) прав и интересов подопечного ребенка. Раз­дельность семейного и гражданского законодательства стала традиционной для отечественной правовой системы, а при­надлежность норм по опеке над несовершеннолетними семей­ному праву не оспаривалась.

    Кардинальные перемены в правовом регулировании от­ношений по опеке начались с принятием первой части Граж­данского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), в ко­торой закреплены правила об установлении, осуществлении и прекращении опеки как в отношении взрослых, так и в отно­шении детей (ст. 31 — 40). И хотя в СК РФ осталась гл. 20, посвя­щенная опеке и попечительству как форме воспитания детей, утративших родительское попечение, после принятия ГК РФ, а потом и Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» отношения в этой сфере ста­ли предметом гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского права заняли ведущее место в правовом регу­лировании отношений по опеке и попечительству, вследствие чего защита прав осиротевших детей растворилась в пробле­мах гражданско-правового характера, что не могло не сказать­ся на понимании сущности опеки над несовершеннолетними, оставшимися без родителей и семьи.

    В настоящее время в научном мире нет единого мнения о характере правового регулирования отношений по опеке над детьми. С точки зрения семейного права опека над несо­вершеннолетним, утратившим родительское попечение, — это способ семейного устройства осиротевшего ребенка, а с точ­ки зрения гражданского права — способ восполнения его дее­способности. Поэтому отраслевая принадлежность института опеки над несовершеннолетними напрямую зависит от опре­деления семейного права как самостоятельной отрасли.

    Однако в науке до сих пор отсутствует единое мнение от­носительно отраслевой принадлежности семейных правоот­ношений. А соответственно и вопрос об отраслевой принад­лежности опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, относится к числу дискуссионных тем. Тем более что СК РФ не содержит понятия опеки и попе­чительства над несовершеннолетними, определяя лишь цели.

    Следовательно, в зависимости от акцентов, которые уче­ные-цивилисты расставляют, рассматривая назначение опеки, зависит правовая природа самого института опеки и характер правового регулирования этих отношений.

    В целом представляется, что опека и попечительство над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение, — это способ его устройства в семью опекуна с целью создания ему подходящих условий семейного воспитания, и именно этой цели подчинена защита его прав, и, прежде всего, пра­ва жить и воспитываться в семье. Поэтому между опекуном и несовершеннолетним подопечным вследствие установления опеки или попечительства возникают именно семейные отно­шения, которые регулируются семейным законодательством.

    Вместе с тем при осуществлении опеки возникают право­отношения между опекуном и третьими лицами. И эти отно­шения, в частности, могут иметь административный характер. Административные правоотношения возникают между опе­куном и органами опеки и попечительства в целях реализа­ции прав подопечного и исполнения обязанностей опекуна. И хотя опекун в этих отношениях действует от своего имени, он призван обеспечить интересы подопечного ребенка. Поэтому эти правоотношения в системе правоотношений по опеке над детьми, по сути дела, играют вспомогательную роль.

    Следовательно, в настоящее время важной задачей ста­новится совершенствование семейного законодательства в части, касающейся регулирования отношений по опеке и по­печительству над детьми, утратившими родительское попече­ние. От его улучшения зависит эффективность использования этого института как способа устройства осиротевших детей в семьи. К сожалению, Федеральный закон «Об опеке и попечи­тельстве» не помогает, а затрудняет решение подобного рода задачи. Связано это с тем, что введение им новых правил пра­вовой регламентации отношений по опеке наряду с унифи­кацией законодательства об опеке и попечительстве как над несовершеннолетними, так и над совершеннолетними неде­еспособными или ограниченно дееспособными гражданами, свидетельствует о стремлении законодателя перевести регули­рование вопросов опеки на гражданско-правовые рельсы.

    История развития опеки